“两个转变”即“坚持防汛抗旱并举，实现由控制洪水向洪水管理转变，由单一抗旱向全面抗旱转变，为我们国家的经济社会全面、协调、可持续发展提供保障”，是国家防总根据当前经济社会持续健康发展的需求提出的防汛抗旱工作的新思路。结合“两个转变”和黄河下游近期治理方略，我对做好以洪水管理为主的黄河防汛工作提出一些认识和意见。

  人类是通过不断的总结经验、由感性趋于理性，由无序转为规范，把思想认识逐步统一到正确的实践上来的。在２００３年秋汛的指挥调度和抗洪抢险工作中，始终贯穿着洪水管理的理念和实践。秋汛洪水的量级和过程、沿程表现和致灾情况、指挥调度的决策和实践、抗洪抢险的艰难及暴露出的问题，都具有黄河中下游当前最复杂的特征。回顾２００３年秋汛调度指挥、抗洪抢险的过程和细节，反复思考留给我们的经验、教训和启示是非常有益的，可以加深对“两个转变”的认识和理解。

  ２００３年秋汛的主要特征是各种情况处于“临界状态”。第一，花园口的洪峰流量是近几年一再强调的最难调度的临界流量。众所周知，大洪水的处理比较好决策，水库也好调度，小洪水也容易把握。最困难的就是花园口４０００－６０００立方米每秒量级的洪水，小浪底水库到底调控还是不调控？调控了，下游滩区不漫滩，既减灾了，也减小了漫滩后堤防防守的压力，但小浪底水库就要严重淤积。不调控，小浪底水库减少了淤积，但下泄流量刚好漫滩，由于“二级悬河”的影响，部分河段将严重威胁黄河大堤的安全，如果洪水的总量不大，不能把泥沙有效地输送入海，还会造成部分河段主河槽的严重淤积，使防洪形势进一步恶化，同时，下游滩区也要受灾。因此，该量级的洪水约束条件多，决策困难大。第二，洪水总量经三门峡水库调控后，小浪底水库到了当年防洪库容的最大临界状态。第三，洪水的含沙量比较小。第四，在时间上处于从前汛期向后汛期过渡的时段。在这个时段，如果小浪底水库拦洪，就要超汛限水位运行，如果不拦，又担心次年春灌水资源紧张。第五，从当地政府和滩区群众的思想上，由于２００２年濮阳滩区小流量漫滩的负面影响，处于唯恐漫滩的高度敏感之中，各级政府唯恐负责的区域漫滩受灾，对上级、对老百姓不好交代。第六，小浪底大坝作为新坝第一次蓄到那么高的水位，主管部门和专家在决策上不同程度地存在对大坝安全的担心和如何发挥水库多目标综合效益的争论。

  ２００３年秋汛是近几年最担心出现的洪水类型，我们也预感到如果出现这样的洪水，由于理念、当前目标的不一致性而产生的不一样的需求和多方干预，会使洪水处理和水库调度十分困难。为此，在制定洪水调度方案中有明确的目的性地重视、研究并预筹了措施。但实践表明，一旦洪水真的来了，个别环节还是有些手忙脚乱，在许多方面还是不能自如应对。按照“两个转变”的要求来对照，主要是在调度中没有明晰的、体现“洪水管理”理念的规程可以执行，在抢险救灾中缺乏体制、制度和风险共担的保障。虽然在洪水处理中坚持了兼顾防洪安全、水库安全、黄河治理、水资源安全、科学实验和滩区减灾等多目标的综合效益，结果还是有许多来自政府、群众、水库管理单位、黄委内部的不理解，甚至是指责。这个量级的洪水是今后黄河下游防洪调度中常见的洪水类型，应该针对这样一些问题和２００３年的调度实践，认真思考应对措施和办法，按洪水管理的理念完善各项保障预案，制定可靠的操作规范和规程，从而做到从容应对，忙而不乱。

  因此，把２００３年秋汛作为一个典型范例，以洪水管理的理念和要求，客观地总结经验和启示，认真地检视失误和不足，不断思考要进一步改进和完善的对策是非常必要的。

  １．切实树立和落实洪水管理的思想。经济社会的发展对防汛工作提出了新的更高的要求，针对黄河这条特殊的河流，在做好防汛安全的同时，还要实现水库和河道的减淤，尽最大可能实现洪水资源化，考虑供水、发电等多种需求，以满足社会持续健康发展的需要。这就要求防汛部门必须牢固树立和积极践行国家防总提出的洪水管理思想，创新思维，统筹兼顾，协调多方利益，抓住重点，果断决策，改变已有的不符合社会持续健康发展要求的工作方法和模式，以洪水管理思想对防汛工作的所有的环节重新进行审视和思考。

  ２．调整完善防洪工程的功能。当前黄河中下游的防洪工程，主要是针对洪水控制建设的。按照洪水管理的需要，一些功能需要完善。对黄河下游，要加快堤防建设、滩区安全建设，按照今后可能的洪水调度方式调整加固河道整治工程，力争尽快建设河口村水库，完成陆浑水库除险加固，完善水文、通信工程建设等，以提高工程抗洪减灾和灵活调控的能力。要研究小浪底水库各孔洞的运用怎样更好地满足水沙调控的要求。委防办根据近几年的调度实践，已正式提出了小浪底水库明流洞满足局部开启运用的改造建议，其它工程的功能有没有需要调整和完善的？应从洪水管理的角度对防洪工程的规划、设计、建设重新审视，提出完善的建议意见，逐步建立满足洪水管理要求的工程物质基础。

  ３．积极推进防汛抢险管理体制改革。由于黄委自身体制的特点及我国由计划经济向市场经济的转型，黄河现有的防汛体制存在着不可忽视的问题：抗洪抢险实行各级行政首长负责制，但由于投资体制和防汛责任不衔接，行政首长对黄河工程建设、管理、维护、信息等没有实际的管理和责权，加之黄河防汛部门在某些工作环节上的不到位，责任制的落实存在较多的问题；大量青壮年农民长期在外打工，群防队伍到位率较低，增加了培训和调用的困难；料物流通性增强和企业追求最大经济效益对社会备料提出了改革要求，增加了社会备料的难度；管养分离形成的格局提出了专业防汛队伍使用的合同化管理问题 防汛抢险管理方式要随着改变。机动抢险队是黄河防汛抢险的中坚力量，但只靠机动抢险队是不行的，工程管理维护队伍也是抢险必不可少的力量，他们对工程比较熟悉，具备丰富的经验，也是一支专业队伍。但作为企业实行公司化管理后调动使用怎么办？建立什么样的良好机制值得研究；洪水处理、河道清障等与滩区群众生产、脱贫的责任主体脱节，二者的管理缺乏有效地统一协调等等。

  因此，适应社会持续健康发展的要求，积极地推进防汛抢险体制改革是当前防汛部门的一项重要工作。相应的解决措施：对于涉及多部门、多层次、条块结合的防汛抗洪工作，要强化地方政府的管理职能。历史和实践证明，防汛抢险工作必须由地方政府负全责，黄河防汛抢险体制改革的第一个任务是理顺地方政府的领导和业务部门日常管理的关系，基本的出发点是责任主体应具有履行责任的完全手段。如果当前在体制的隶属关系上暂时解决不了，就要从工作方法和管理形式上向这个目标去努力，使隶属黄委垂直管理、具有防汛职责的业务部门和作为抗洪抢险责任主体的地方政府形成有机的整体。要制定切实措施，加强各级政府对黄河治理、开发和管理的参与。防汛工作的目的是保证防洪安全、工程安全和人民群众生命财产安全，实现有效的管理其形式可以是多样的，但形式要服务于目的，服务于责任主体。因此，黄河防汛业务部门要增强与地方政府的沟通，建立服从地方政府领导的工作机制，积极主动地去做工作，努力改善现在的工作局面，争取最好的结果。

  在市场经济条件下，以往的以乡、村动员村民为主进行抢险的传统做法已经不适应了。在２００３年秋汛的抗洪抢险中，有些地方调用当地群众参加抢险，你不给钱，他就不干，甚至讨价还价，而且还要当场兑现，这样的一种情况根本不能适应抗洪抢险的要求。因此，紧急抢险的队伍动员，可统一在城镇各企业和事业单位职工和武装部成建制的民兵组织或预备役部队的建制下，根据不同抢险对象的专业要求，分为运输、救援、通信、医疗及其它抢险专业，采用模块化的管理和技术培养和训练，需要时由政府灵活地组建成若干支适应处置各种紧急事态的队伍。

  关于机械化专业抢险队伍不足问题，一方面，要向国家申请增添设备，努力强化现有专业机动抢险队建设，另一方面，也要根据社会持续健康发展的趋势，开辟新的途径。可以发布防汛机动抢险队组建标准和资质认证办法，通过政府的行政立法、黄委的防汛规章规定有关建筑和水电施工公司、黄河工程维修养护公司等应利用已有的设施设备组建机动抢险队，以备抢险的急需，一旦抢险需要，则按照有关法律法规调用，并支付定额费用。由于黄河抢险的特点，黄河部门掌握少数的专业机动抢险队是完全必要的，但如果专业机动抢险队伍按目前的做法，全靠国家拿钱，部门建立队伍，没有抢险任务要养起来，已经不能适应社会持续健康发展的要求，一定要进行创新和改革。

  对于防汛社会备料。可以综合各河段、不同险情的需求，分析出可能的最大需求概率和分布，针对社会备料的分散和不确定性，公开向社会发布抢险时需要的物料品种和规格、质量。通过社会登记掌握企业的生产能力和社会的储备流通状况，或通过中介组织，预先签订紧急状况下生产和供货合同，以扩大社会备料来源和可靠性，从而做到合理储备。

  当前，我们的祖国社会形态的变革和体制的调整、改革在快速进行，黄河防汛体制也不可避免地要受一定的影响和冲击。所以，应抓紧研究并主动改变现有的不适应经济社会持续健康发展的防汛体制，按照依法行政，依法防汛的思想，形成以政府为责任主体，以市场为主导的统一协调的运行体制。

  ４．建立科学的水沙管理体系。三次调水调沙试验的实践证明，必须建立科学的水沙调控体系，对黄河的水沙资源进行联合调度。这项工作应该包括三个层次的内容。

  第一是建立水沙管理的目标体系：内容有分河段分析维护河流基本功能的水沙调控的各种目标，确定各目标水沙调控的流量、水沙总量和过程、水位、含沙量和颗粒级配、水质、时段、保证率等有关指标。研究上下河段之间的影响关系，确定需要的基本调控功能。

  第二是建设水沙调控的工程体系：要根据目标体系的需求建设调控的骨干工程和配套工程，工程的调控功能一定要满足调控指标的要求。小浪底水库在调水调沙试验中，为了控制花园口水文站的含沙量指标，需要明流洞局部开启运用，但明流洞设计时不允许局开。如果事前的研究已确定需要并设计了这个功能，小浪底水库就能够更灵活、安全地进行调水调沙。为了更好地发挥小浪底异重流排沙的作用，非常需要建设古贤水利枢纽。古贤在水沙调控方面的最大的作用至少应该有两个，一是为小浪底水库提供冲沙或产生异重流的动力，二是理论上争取百分之百的拦粗沙。包括古贤在内的中游水库群进行水沙联合调度、拦粗排细运用，其拦沙作用和调水调沙作用就不是１＋１等于２，而可能是等于３或者等于４。这样，小浪底水库就可以在古贤发挥作用的情况下，较少地考虑自身的淤积问题，灵活性更好地进行水沙调控，就可以更长时期的发挥综合效益。古贤如果要拦粗排细，则理论上排沙孔高程应该能够无级调整，就要求设计时最大限度地考虑这个需求。所以，应该先确定水沙调控的目标，再确定需要的工程体系。

  第三是完善水沙联合调度的技术体系：包括水沙调控的模式、流量和含沙量的控制、水沙对接、异重流和浑水水库排沙等等，三次调水调沙试验主要总结的是这个层面的内容。只有前两个层次的内容确定了，这个层面的内容才能最终得到完善。

  按道理，应该从第一层次、第二层次、第三层次依次做工作，先确定目标，再建工程，最后完善技术方法。现在研究这样一些问题是在现有工程实际可调控的基础上进行调水调沙，然后提出现有调水调沙手段不足的工程调整措施，应该组织力量对全河由前及后，先从第一层次的工作做起。

  ５．有效地实现洪水资源化。水是资源，洪水当然也是资源。因此有人不同意洪水资源化的提法，说这样讲是否认了洪水本来就是资源的属性。实际上“化”有变化的意思，作为后缀构成动词，表示转变成某种性质或状态。洪水如果不加管理，主要是致灾的能量，能为人类作贡献的资源属性表现不出来。进行相对有效的管理后，其状态和性质就改变了，更多地变为可供人们生活生产利用的水资源、可供维持河流健康和生态良性循环的水资源。所以，洪水资源化的意义更多地体现在人类通过对洪水的主动管理而使洪水状态和性质的改变上。

  对于黄河这条资源性缺水和水沙十分不协调的河流，洪水资源化将成为流域经济社会进步发展的重要支撑和黄河治理开发的重要内容，工作更为迫切。因此，要明白准确地提出来，洪水资源化应该成为黄河防汛部门的一项主要职责，列为重要的日常工作，加强研究和实践，尽快规范起来、收到成效。这涉及到洪水管理的目标、已建工程设计功能和设计指标的改变和调整、前汛期、后汛期等汛期时段划分的研究和调整、汛限水位动态管理、适度风险的分担、有关规范规程的修订、洪水预报精度和预见期的满足、调度技术的进步、利益重新调整后的补偿以及其他社会约束条件的调整等等。这是一项在水管理中内容丰富、富有内涵，富有挑战性、创新性，有很高的科技含量和技术水平的工作，做好这项工作有很大的现实意义。所有防汛部门的同志应该在这方面有所建树，做出新的贡献。

  当前要立足于现有的条件，抓紧制定“黄河中游水库群洪水资源化实施方案”供研究讨论、颁发试行，和《小浪底调度规程》及其它防汛调度方案一起，作为规范黄河防汛工作的重要依据。

  ６．实现防汛信息化的有力保障。最近《环球时报》有一则报道，以色列军方推出一种新型手表，士兵戴上可以直接接受无人侦察机传送的视频信号，从而能够迅速发现目标，做好反应准备。其作用是缩短无人机侦察到的情报传到一线部队的时间，以前情报先传到地面指挥中心，再传给一线分钟，新型手表将这一段时间缩短为１２秒钟。在管理上这就是减少纵向环节，让各种信息没有衰减地尽快到达执行者。这种管理思想在信息技术中突出表现在信息的直接共享和系统的有机耦合。

  防汛作为处置紧急事态的一项工作，时效性非常强。水情、工情、险情等一线的动态信息不能经各级层层把关，要一次到位，由信息采集点直接传送到需要的各级指挥部。这首先是防汛工作本身的需要，也是当前信息技术可以在一定程度上完成的。各级层层的汇总作用可完全通过系统自动完成，各级层层的把关、校对功能应逐步取消，而以信息采集技术的规范和进步、仪器设施先进、增强基层人员管理上的水准和责任心来代替。

  对决策过程，信息化的应用大多数表现在会商耦合系统中。要通过耦合系统不断地将动态的、逐渐逼近的信息直接传递到每个需要的层面，形成连续、动态的相互反馈，信息与决策的互动、决策与执行的互动。当信息的收集与分析最终完成了，决策意见也基本形成了，执行准备也已部署就绪，部分动作已先期展开。这就大幅度减少了当前工作由于各环节的会商、下级等待上级的指示而需要的时间，使防汛工作更主动，有可能把损失减到最小。这就第一步是要对现有的工作模式和工作程序、工作责任和权限做改造，决不仅仅是一个耦合系统技术就能解决的问题。

  譬如预报调度指挥耦合系统，其基本思想是把从天气形势到抢险的所有的环节进行科学分类，每个环节按重要程度划分为不同的等级，建立所有的环节、各等级之间的相互联系，用各自的数学模型和信息交换技术使其耦合在一起，从而形成一个宏观的决策支持系统。即天气形势——可能降水概率、强度、面积——降水径流预报——现状情况下可能会产生的洪水量级——对应的可能洪水处理调度方案及评估——进入下游的可能洪水量级和过程——对应的抗洪抢险、救灾措施——善后工作等等。把这些环节分成一一对应的等级，天上有一块云，所有的环节都同时有一个相应的动作，随着天气形势的逼近，后面每一个环节的状态都在相应修正，并反馈到前面的环节。当前面的环节准确定性或定量后，后面环节应采取的措施也同时确定了。当前黄河下游来自三花间的洪水预见期只有８个小时，采用这种耦合的思想和工作模式，从预报到抢险部署到位，预计可至少减少会商等上班时间２—３个小时。把这个耦合系统置于各级指挥长的桌面，其宏观决策的作用是不可低估的。所以，防汛部门在信息化建设中的第一个任务，是要研究当今信息技术可能对我们的体制、运行机制、工作方式变化的影响，创新思维，提出满足洪水管理功能的系统开发和建设的需求。

  １．洪水调度的对象和类型：洪水调度是洪水管理的一个主要环节，基于当前的实践和认识，除传统的洪水调度理念外，还应该包括把平水和小水按照需要调控成适度的洪水。今后我们面临的主要调度对象和类型有：

  大洪水——要确保防洪安全，尽量减小灾害。大洪水一般发生在汛期的一个时段，过程不长，但调度、抢险风险大、任务重，要特别把握调控时机。

  中常洪水——在保证防洪安全的同时，对高含沙中常洪水，要减淤减灾兼顾；对低含沙中常洪水，要减灾减淤兼顾。要对水沙过程进行较精确的预报、监测，对可能的水库和河道淤积做多元化的分析，对可能的漫滩损失做评估，从而确定调度方案和调度过程。

  小洪水——实施滩区减灾、调水调沙调度。要不要进行调水调沙要正确决策，特别要保证调度精度。

  非汛期的平水——要供水、发电、调水调沙兼顾。在考虑一个时段主要矛盾的同时，要注意协调好各方面的关系。由于黄河水沙关系的变化，今后非汛期的平水在满足工农业供水的同时，通过水库调蓄，很可能促成每年汛前进行一次调水调沙，成为黄河洪水管理的主要模式之一。因此，对非汛期平水的科学调控要加强研究，必要时，要专门制定多目标的调度规程。

  可见，对黄河这样一条很特殊的河流，无论洪水和平水，全年的调度都和防洪安全直接或间接有关。所以，从黄河防总办公室的角度，洪水管理是贯穿全年的。应该按这个理念、这种工作要求重新定位防办的工作目标。

  ２．防汛工作的日常管理：在以前防汛管理成熟经验的基础上，近期需要强化两个方面的转变。一要注重加强政府和业务部门的整体性。要把日常管理工作延伸到政府部门在防指的各成员单位，制定办法、采取一定的措施、加强检查，树立黄河防办是各级防指的防办，不单单是黄河河务局的防办的意识。不能汛前一次会，其它时间不联系，洪水来了出问题。要做好日常的、关键的、交叉环节的有机衔接，代表防指理直气壮地进行督促、检查，抓好有关工作，把防汛行政首长负责制落实在日常管理中，力争逐步形成以政府为责任主体的有机、和谐的黄河防汛指挥体系。只有这样，来了洪水才可能正真的保证各项工作的真正落实。二是防汛责任和方案的社会公开。防汛不单单是水利部门的事，更是一项社会化的公共事务。因此，要按公共事务管理的准则，实行广泛的政务公开。凡允许公开的河道、工程、水情、机构、职责等基本情况，各种方案、各种规程和办法等，都要在相应的范围、采取对应的方式向公众公开。如黄河下游滩区漫滩风险、撤迁方案、预警规定，黄河大堤巡堤查险责任、领队人和各具体人员的任务、查险方案和要求、奖惩规定等，都可通过合适方式广泛公示。洪水管理是多目标的，社会的监督有利于责任的落实，公众的参与有利于目标的实现。应贯彻社会参与管理的理念，防汛管理的政务公开问题要尽快提到议事日程。

  四、结合黄河实际，深入学习、贯彻、研究、实践“两个转变”，努力做好黄河防汛工作

  黄河防汛形势依然十分严峻，防汛任务仍然非常繁重。当前，防汛工作必须围绕应对复杂洪水的处理、大面积漫滩的撤迁安置、多处重大险情同时抢护这种困难局面扎扎实实地做好各项准备，争取做到以往出现过的问题不再重复发生，研究、预见到的问题有可靠的应对措施。同时，又要创新思维，适应社会持续健康发展进步的要求，一直在改进完善我们的工作。

  贯彻“两个转变”要从两个方面入手，第一，指导思想是“学习、贯彻、研究、实践”八个字。一要学习国家防总关于防汛抗旱工作实现“两个转变”的要求，正确领会精神实质。学习有关法律和法规，紧跟经济社会的发展要求和政务改革的方向，增强驾驭防汛工作的能力。二是对部署的具体工作，要结合实际认真地贯彻和落实。三是对“两个转变”要逐步进行研究和探讨，对其内涵、丰富的内容要真正理解和掌握，对于洪水管理来讲，还有法制建设、规范人类自身的行为以创建和谐的防汛环境、社会一同承担风险等等许多问题是需要去研究、实践。四要创新思维，大胆地进行实践和探索。实践中要把握好明确“两个转变”的思路、建立科学合理的工作机制和配套的规章制度建设等三个环节。第二，具体的工作方法是紧紧围绕防汛抗旱工作“两个转变”的理念，把洪水管理的思想贯穿到防汛工作的全过程，结合实际制定出贯彻落实计划，确定年度工作内容和项目，积极大胆地进行试点，以求有所突破、取得经验，以扎扎实实的成果、卓有成效的工作提高洪水管理的水平，确保黄河防洪安全。

  廖义伟(1954-)，男，河南南阳人，高级工程师，从事防汛、水文、信息化、通信等方面研究。现任黄河水利委员会副主任。